Israels „OGH-Dilemma“

Worum geht es im Streit über die Justizreform?

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Am 27. März war es eigentlich vorbei. Kurz nach 20 Uhr an diesem Montag trat der Premierminister, sichtlich zermürbt durch drei Monate anhaltender Massenproteste in vielen israelischen Städten, vor eine Live-Kamera und verkündete seinem aufgewühlten Volk: Die von der neuen rechtsreligiösen Regierung eingeleitete Reform des Justizapparats ist „suspendiert“. „Wir stehen keinen Feinden gegenüber, wir stehen Brüdern gegenüber, es darf keinen Bruderkrieg geben“, sagte Benjamin Netanjahu und sprach drei Mal von der Notwendigkeit, einen „breiten Konsens“ zu finden. Konkrete Bedeutung: Unter der Schirmherrschaft von Staatspräsident Jizchak Herzog kommen seither Vertreter von Koalition und Opposition regelmäßig zusammen, um eine einvernehmliche Justizreform auszuhandeln.

Zu diesem Zeitpunkt war das Projekt, das der Likud-Justizminister Yariv Levin in seiner ursprünglichen Form am 4. Jänner vorgelegt hatte, durch den Gegenwind ohnehin schon zerzaust und gebremst. Die geplante Reform war ja nicht mit einem Federstrich zu erledigen. Sie bestünde aus einem Paket von vielen Gesetzen, von denen jedes einen langen Weg durch einen Parlamentsausschuss und dann drei Abstimmungen im Plenum durchlaufen müsste. Die Regierung hatte vorgehabt, alles binnen drei Monaten durchzupeitschen. Doch schon längst war klar gewesen, dass bis zum Ende der Wintersitzungsperiode höchstens ein Drittel des Pakets endgültig verabschiedet werden konnte, auch das zum Teil nur in abgemilderter Form. Und nun war Netanjahu also gezwungen, die ganze Prozedur zu stoppen.

Schwächung aus starker Ausgangsposition. Doch worum ging es überhaupt, warum die Aufregung, und war Israel wirklich auf dem Weg zu einem „Putsch“ und einer „faschistischen Diktatur“? Der Reformplan ist problematisch, doch manche Aussagen darüber sind nur halb wahr oder ganz falsch. Im Kern geht es um Israels Obersten Gerichtshof (OGH). Immer wieder hörte man etwa, dass die Reform darauf abziele, den OGH zu schwächen. Das stimmt auch, aber hier fehlt der Kontext. Die ganze Wahrheit ist, dass der OGH von einer sehr starken Ausgangsposition her geschwächt werden soll. Von allen Ländern der Welt hat Israel wahrscheinlich den stärksten, einflussreichsten, „aktivistischsten“ OGH. Er greift regelmäßig in die Politik ein, indem er Entscheidungen der Regierung, einzelner Minister oder von Gemeindepolitikern außer Kraft setzt. Einige Beispiele aus den letzten Jahren: Der OGH hat etwa dem Verteidigungsminister vorgeschrieben, dass er trotz Sicherheitsbedenken Palästinenser in Tel Aviv einreisen lassen muss, einen vom Finanzministerium festgelegten Milchpreis gekippt, sich in die Gesundheitspolitik (Anti-Corona-Maßnahmen) und die Energiepolitik (Umgang mit den Erdgasfunden) der Regierung eingeschaltet. Und ganz wichtig: Der OGH kann insbesondere Ernennungen in hohe Ämter, etwa von Ministern, blockieren.

Eine israelische Besonderheit ist, dass der OGH seine Beschlüsse dabei nicht unbedingt mit Gesetzen begründen muss, sondern eine „Angemessenheitsbegründung“ anführen kann – das heißt, eine von demokratisch gewählten Politikern getroffene Entscheidung, die kein Gesetz verletzt, kann aufgehoben werden, bloß weil sie von der subjektiven Weltanschauung der Höchstrichter und -richterinnen her „extrem unangemessen“ ist. Eben das sei undemokratisch und die „Angemessenheitsbegründung“ müsse abgeschafft werden, sagen die Befürworter der Justizreform.

OGH als „Verfassungsersatz“. Hier spielt herein, dass Israel zwar 13 Grundgesetze mit Verfassungscharakter, aber noch immer keine „komplette“ Verfassung hat. Der komplizierte Streit um die Justizreform lässt sich auf das leicht verständliche, aber schwer zu lösende „OGH-Dilemma“ herunterbrechen. Einerseits: Der OGH füllt die Lücken beim Schutz von Menschen-, Freiheits- und Minderheitenrechten – er ist also eine Art „Verfassungsersatz“, essenziell für die Demokratie, und sollte daher nicht angetastet werden. Andererseits: Eine nicht vom Volk gewählte, nicht absetzbare Richter-„Clique“ nützt das Fehlen klarer Verfassungsvorschriften aus, um sich Autorität über demokratisch gewählte Organe anzumaßen. Mit anderen Worten: Weil es keine Verfassung gibt, braucht man den OGH – und weil es keine Verfassung gibt, kann der OGH machen, was er will.

Jenes Element der Reform, über das am meisten gestritten wurde, ist eine neue Prozedur zur Ernennung der Höchstrichter. Dadurch würde die jeweilige Parlamentsmehrheit großen Einfluss auf die Besetzung des OGH bekommen. Reformgegner sahen etwa schon allein darin das „Ende der Demokratie“, denn in einer Demokratie sei es einfach undenkbar, dass die Höchstrichter von Politikern ernannt würden. Das Argument war in Israel immer wieder und überall zu hören, ist aber schlicht falsch. In Österreich werden die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs von Bundesregierung, Nationalrat und Bundesrat vorgeschlagen und vom Bundespräsidenten ernannt. In Deutschland werden die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts durch Bundestag und Bundesrat gewählt. In der Schweiz, in Schweden, in Frankreich ist es ähnlich. In den USA werden die Mitglieder des Supreme Court vom Präsidenten ausgesucht und vom Senat bestätigt. In vielen vorbildlichen Demokratien werden also die Höchstrichterinnen und Höchstrichter seit jeher und mit größter Selbstverständlichkeit durch die Politik eingesetzt.

 

Die allermeisten der jetzt amtierenden Höchstrichterinnen
und -richter werden noch auf ihren Stühlen sitzen, wenn die
derzeitige Regierung längst Geschichte sein wird.

In der hitzigen Debatte schien dabei auf beiden Seiten die Vorstellung zu bestehen, dass die Reform es der neuen Regierung ermöglichen würde, alle 15 OGH-Mitglieder mit einem Schlag auszutauschen. Das wäre ja nun wirklich hochdramatisch, aber es ist ein Hirngespinst. OGH-Mitglieder werden ersetzt, wenn sie das Pensionsalter von 70 Jahren erreichen. Das wird in den kommenden zweieinhalb Jahren nur für zwei Richterinnen und einen Richter der Fall sein. 11 der Höchstrichter werden erst 2027 oder später in Pension gehen. Das heißt: Die allermeisten der jetzt amtierenden Höchstrichterinnen und -richter werden noch auf ihren Stühlen sitzen, wenn die derzeitige Regierung längst Geschichte sein wird.

Die nächsten Wahlen kommen bestimmt. Nach aktuellem Stand kann der OGH ein vom Parlament beschlossenes Gesetz aufheben, was endgültig und bindend ist. Die empfindlichste Schwächung des OGH brächte der „Hinwegsetzungsparagraf“. Diese Bestimmung in der Reform sähe vor, dass ein vom OGH gekipptes Gesetz im Parlament nochmals zur Abstimmung gebracht werden könnte. Wenn 61 der 120 Abgeordneten dafür stimmen, würde das Gesetz für die Dauer von vier Jahren trotzdem in Kraft treten. Das Parlament könnte sich also relativ leicht über den OGH hinwegsetzen. Damit bekäme die Regierungskoalition beinahe uneingeschränkte Macht, warnen Gegner der Reform. Allerdings: Die nächsten Wahlen gibt es in Israel erfahrungsgemäß eher früher als später, und dann kann ja wieder die andere Seite an die Macht kommen. Schon deswegen kann vom „Ende der Demokratie“ in Israel keine Rede sein. Jüngste Umfragen zeigen an, dass das Netanjahu-Lager, das durch die Turbulenzen um die Justizreform mittlerweile angeschlagen und in sich zerstritten ist, jetzt bei Wahlen deutlich verlieren würde.

Wie auch immer: Der ursprüngliche umfassende Justizreformplan der Regierung Netanjahu ist fast sicher tot und begraben. Bei Redaktionsschluss dieser Ausgabe ist offen, ob Koalition und Opposition sich auf einen Kompromiss einigen können. Im allerbesten Fall wäre so ein Kompromiss die Basis für die Verfassung, auf die der Staat Israel seit 75 Jahren wartet

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